Oggetto: Vigilanza sugli alimenti

Come d'intesa, si trasmette nella versione definitiva, il documento nel quale si affrontano e si risolvono alcuni importanti problemi procedurali e sostanziali relativi all'applicazione della complessa normativa sulle sostanze alimentari.

A) O.M. 11.10.1978 E D.M. 16.12.1993

B) LATTE E GELATI A BASE DI LATTE

C) GARANZIE DELLA DIFESA

D) COMUNICAZIONE DELLA NOTIZIA DI REATO

A) CORRELAZIONI TRA O.M. 11.10.78, D.Lvo 3.3.93 N. 123 E D. M. 16.12.93

L'O.M. 11.10.78 e succ. modific., sui limiti delle cariche microbiche tollerabili in alcuni prodotti alimentari, è stata emanata in attuazione dell'art. 5 lett. c) della legge 30.4.1962 n. 283 ed è applicabile ai prodotti alimentari finiti in essa indicati, normalmente pronti per la vendita presso gli stabilimenti e i laboratori di produzione, di preparazione e di confezionamento, nonché all'importazione (la nozione di importazione mantiene il suo significato originario esclusivamente rispetto ai prodotti in considerazione provenienti dai paesi extracomunitari e non può, perciò, essere riferita a quelli di ambito comunitario).

Il D.M. 16.12.1993, emesso in esecuzione dell'art. 4 del D.L.vo 3.3.1993 n. 123, ha sostituito - secondo l'espressione testuale dell'art. 3 del medesimo D.M. limitatamente ai prodotti deteriorabili, le disposizioni contenute nell'O.M. 11.10.78, che continuano ad applicarsi ai prodotti non deteriorabili.

L'art. 3 del D.M. 16.12.1993 impone di stabilire se, in riferimento ai prodotti deteriorabili, siano state abrogate tutte le disposizioni contenute nell'O.M. 11.10.78, ovvero se debba parlarsi di abrogazione parziale.

Alla luce di quanto sta per dirsi, sembra doversi parlare di abrogazione parziale in riferimento alle regole procedurali contenute nell'O.M. 11.10.78. Il D.M. 16.12.93 trae origine dal D.L.vo n. 123/93 sul controllo ufficiale dei prodotti alimentari e, specificamente, dall'art. 4 del D.L.vo in questione.

L'art, 4 del D.L.vo n. 123/93 ha natura squisitamente procedurale ed in alcun modo è andato a toccare l'art. 5 lett. c) L. n. 283/62, disposizione di carattere sostanziale. Ciò consente di affermare che il D.M. 16.12.93 ha sostituito le disposizioni procedurali contenute nell'O.M. 11.10.1978 mantenendo inalterate quelle sostanziali, traenti origine diretta dall'art 5 lett. c) della L. n. 283/62.

Dell'O.M. 11.10.1978 si devono pertanto ritenere sicuramente abrogati i commi 5, 6, 7, 8, 9 e 10 dell'art. 4, aventi la natura indicata. Devono invece ritenersi ancora in vigore le disposizioni sostanziali e, in particolare, quelle che individuano i prodotti alimentari cui si riferiscono i limiti delle cariche batteriche, nonché quelle che stabiliscono tali limiti ivi comprese le unità campionarie specificate, in relazione alle quali ultime vengono statuiti i limiti ed atteso che nulla di nuovo è detto sulle unità campionarie dal D.M. 16.12.93.

Peraltro, quanto testé affermato appare in linea con gli obiettivi del D.M 16.12.93 indicati nella premessa del medesimo D.M. ed, in particolare, con quello di il coordinare con il presente provvedimento le norme recate nella citata ordinanza ministeriale in data 11.10.1978".

Per quanto attiene al campo di applicazione dell'O.M. 11.10.78 specificato dall'art. 3 della medesima ordinanza, si precisa che l'espressione "il prelevamento... deve essere effettuato sul prodotto finito pronto per la vendita presso i laboratori di produzione, preparazione e confezionamento", non deve essere letta come formula normativa indicante tassativamente i luoghi ove deve essere effettuato il prelevamento, bensì riferita semplicemente ai luoghi ove "di regola" devono essere effettuati tali controlli; non escludente perciò i luoghi di vendita o di somministrazione non annessi a quelli di produzione.

Una lettura in senso tassativo della espressione in esame non sarebbe conforme ai principi costituzionali, poiché determinerebbe una ingiustificata disparità di trattamento rispetto a situazioni di analogo contenuto.

B) ATTUALE, APPLICABILITA' DELL'O.M. 11.10.78 AL LATTE E AI GELATI A BASE DI LATTE

Si ritiene che l'O.M. 11.10.78, quale provvedimento attuativo dell'art. 5 della L. n. 283/62, sia ancora applicabile nei limiti in cui non sia stata modificata o integrata da successivi atti normativi, attuativi anche di disposizioni comunitarie. Si reputa altresì che la disciplina riguardante l'ambito di applicazione, i limiti delle cariche microbiche, la formazione delle aliquote mediante unità campionarie e la valutazione dei risultati delle analisi da applicarsi al latte ed ai prodotti a base di latte, sia quella contenuta nel D.P.R. 14.1.97 n. 54 (G.U. Suppl. Ord. n. 59 del 12.3.97), quale regolamento successivo alla O.M. in questione e modificativo di quest'ultima.

Il D.P.R. n. 54/97, nella parte in cui fissa ex novo i limiti alle cariche microbiche per il latte e i prodotti a base di latte, deve ritenersi attuativo dell'art. 5 lett. c) della L. n. 283/62. Il superamento di detti limiti comporta la prevista responsabilità penale.

Soltanto sui limiti di cui all'All. C, cap. II, Lett. A, punto 3 ("Germi indicatori: linee direttrici") per i prodotti a base di latte, il D.P.R. in questione sembra fare riferimento esclusivamente a limiti indicatori della correttezza di funzionamento del sistema e della procedura di autocontrollo, il cui superamento non dovrebbe pertanto dar luogo a responsabilità penale.

Pur in presenza di una abrogazione esplicita limitata ai capitoli III e IV della O.M. 11.10.1978 (art. 26, co. 2), concernente i gelati e i preparati per gelato, si reputa che la disciplina contenuta nel medesimo D.P.R. riguardante il latte abbia sostituito quella di analogo contenuto precedentemente prevista nell'O.M. 11.10.1978, ai sensi dell'art. 15 delle "Disposizioni sulla legge in generale" (che prevede anche l'abrogazione tacita di disposizioni vigenti per effetto di norme successive regolanti la medesima materia).

In virtù di tale regola e in riferimento al latte, devono considerarsi ancora in vigore le disposizioni della predetta O.M. concementi il latte in polvere per l'alimentazione della prima infanzia, in quanto prodotto non ricompreso nel D.P.R. n. 54/97 e, pertanto, non regolato ex novo da quest'ultimo provvedimento normativo.

Per le metodiche analitiche concernenti il solo latte (e non i prodotti a base di latte) si ritengono applicabili attualmente quelle contenute nel D.M. 26.3.1992, anche perché tecnicamente più valide e più sicure quanto al risultato.

Per quanto riguarda il numero delle aliquote di latte pastorizzato da prelevarsi, si reputa che possano essere due (una per l'analisi e l'altra per il detentore), composte dalle unità campionarie indicate dal D.P.R. n. 54/97. Deve tenersi presente, al riguardo, che trattasi di alimento altamente deteriorabile per il quale non sarà comunque possibile procedere alla ripetizione delle analisi sulla seconda aliquota (D.M. 16.12.93) e che pertanto si renderebbero inutili le aliquote a disposizione della A.G. e per l'eventuale ripetizione delle analisi (l'argomento sotto il profilo della applicazione delle garanzie della difesa viene considerato più avanti).

Per i gelati a base di latte preconfezionati destinati come tali al consumatore, il cui periodo di vita commerciale sia superiore ai 90 giorni, si applicano le procedure di controllo stabilite dall'art. 1 della L. n. 283/62. Per i gelati a base di latte in vendita allo stato sfuso ovvero per quelli preconfezionati, destinati come tali al consumatore, il cui periodo di vita commerciale sia inferiore a 90 giorni, si applicano le procedure di controllo previste dal D.M. 16.12.93. Per le modalità di campionamento si deve fare riferimento, come si è detto, alle disposizioni contenute nel D.P.R. n. 54/97.

Quanto all'ambito di applicazione della nuova disciplina in materia di gelati a base di latte, si richiama il disposto di cui all'art. 20 D.P.R. n. 54/97.

C) PROBLEMI ATTINENTI ALLA APPLICAZIONE DELLE GARANZIE DELLA DIFESA IN SEDE DI CONTROLLO MEDIANTE ANALISI

Alimenti altamente deteriorabili o prossimi alla scadenza

Può verificarsi il caso in cui non sia possibile procedere ai controlli analitici in conformità di quanto disposto dagli artt. 4 del D.L.vo n. 123/93 e 2 del D.M. 16.12.93, in quanto la rapida deteriorabilità dell'alimento, ovvero la prossimità della scadenza, non consentono di effettuare la prima analisi di verifica e quella successiva eventuale con le garanzie della difesa sui parametri risultati non conformi.

Per tale situazione soccorre l'art. 2, comma 4° parte seconda, del medesimo D.M. Di conseguenza le garanzie della difesa verranno anticipate alla prima ed unica analisi, per la quale il laboratorio competente provvederà a dare con tempestività le prescritte comunicazioni di cui all'art. 2, comma 3, specificando all'interessato le ragioni di siffatta procedura.

Analisi chimiche urgenti

L'art. 4 del D.L.vo n. 123/93 parla esclusivamente di controlli microbiologici sui prodotti alimentari deteriorabili ed a tale tipo di analisi si riferisce il D.M. 16.12.93 in attuazione dell'art. 4. Tenuto conto anche dei principi enunciati nella sentenza della Corte Costituzionale n. 434/90, nella quale sostanzialmente si afferma la necessità di anticipare le garanzie della difesa alla prima (ed unica) analisi tutte le volte in cui non sia possibile procedere con la metodica della revisione, si ritiene che la disciplina di cui all'art. 4 D.L.vo n. 123/93 e D.M. di attuazione così come dianzi esposta (e, quindi, con riferimento anche a quanto appena detto per gli alimenti altamente deteriorabili o prossimi alla scadenza) sia applicabile in via analogica alle analisi chimiche, tutte le volte in cui la sostanza alimentare sia suscettibile di rapida modifica in relazione al parametro da sottoporre a verifica ovvero alle condizioni dell'alimento.

Modalità di comunicazione all'interessato dei dati relativi all'effettuazione dell'analisi

Le comunicazioni all'interessato del giorno, dell'ora e del luogo dell'espletamento delle analisi e della facoltà del medesimo o di persona di sua fiducia appositamente designata di assistervi, eventualmente con l'assistenza di un consulente tecnico, dovranno essere fatte seguendo in via analogica le modalità previste per le notificazioni in materia civile o penale. Si ricordano in particolare gli artt. 149, 157 e 170 c.p.p.. In ogni caso le comunicazioni dovranno essere fatte con mezzi che consentano di provarne l'avvenuta effettuazione, quali: il telegramma, il fax corredato di prova di avvenuta ricezione (*), il verbale di comunicazione redatto dal pubblico ufficiale dal quale risultino le modalità con cui l'avviso è stato dato (All. 1).

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(*) La prova dell'avvenuta ricezione del fax si acquisisce:

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Il verbale di operazione di analisi e relativi avvisi

L'effettuazione delle analisi dovrà essere documentata mediante il verbale di operazioni di analisi, descrittivo di quanto è stato fatto in tale sede. Esso è documento diverso rispetto al referto di analisi. Quest'ultimo attesta il risultato delle analisi medesime e contiene l'eventuale giudizio. La comunicazione di notizia di reato eventualmente accertato a seguito di analisi da inviare all'Autorità Giudiziaria, dovrà essere corredata, oltre che del referto, del verbale delle operazioni di analisi, nonché di tutti gli avvisi dati agli interessati per l'eventuale partecipazione alle operazioni del controllo analitico, sì da assicurare le garanzie della difesa. Il verbale di operazioni di analisi va redatto anche nel caso in cui sia possibile la revisione delle analisi (All. 2 e 3).

Definizione di interessato

Per "interessato" devono intendersi tutti i soggetti che, in relazione alla situazione concreta, potrebbero avere concorso a vario titolo alla realizzazione delle eventuali violazioni accertabili a seguito delle analisi da compiersi sull'alimento. Pur variando in relazione alla tipologia di attività, l'interessato è di norma rappresentato dalla persona che nell'ambito del sistema organizzativo dell'attività considerata ha la responsabilità, ai vari livelli, di sovrintendere alle operazioni di produzione/preparazione/ confezionamento/ deposito/vendita/ di prodotti alimentari, come ad esempio: il direttore dello stabilimento di produzione, il responsabile del controllo qualità, il titolare o direttore dell'esercizio di vendita o di somministrazione.

In particolari circostanze quali quelle conseguenti ad episodi di sospetta tossinfezione alimentare, ad alimenti mal conservati, scaduti o presumibilmente alterati, l'interessato può essere rappresentato anche da altre figure quali il detentore degli alimenti preconfezionati, il responsabile ufficio acquisti, il venditore etc. da individuarsi in relazione al fatto specifico.

Il compito di individuare gli "interessati" per la loro segnalazione al laboratorio di analisi, ai fini delle necessarie comunicazioni di legge prima della effettuazione di quest'ultime, spetta precipuamente agli operatori che provvedono al campionamento. Non può non disconoscersi la estrema difficoltà e la conseguente delicatezza di questa fase investigativa. Si deve tuttavia sottolineare la necessità di espletarla con particolare cura, allo scopo di assicurare il completo assolvimento degli obblighi derivanti dalla applicazione delle garanzie della difesa. Il prelevatore, perciò, dovrà indicare al laboratorio di analisi - ove necessario, anche mediante apposito atto da allegare al verbale di prelevamento - le persone individuate come "interessati", alle quali spetta l'avviso per dar loro modo di partecipare alle operazioni di analisi. Di queste dovrà essere accertato l'indirizzo, il recapito telefonico e di fax per siffatto adempimento (All. 4).

Si rammenta l'inutilizzabilità, in particolare in sede giudiziaria penale, dei risultati delle analisi rispetto alle quali non sia stato correttamente impiegato il meccanismo delle garanzie della difesa.

Analisi su alimenti sfusi o in confezioni non più integre

Per gli accertamenti analitici su alimenti sfusi o in confezioni non più integre recapitati alle aziende USSL da cittadini che ne lamentano l'irregolarità, appare opportuno procedere ad adeguata verbalizzazione del reclamo (All. 5), alla identificazione delle persone "interessate", ove appaia necessario - in funzione della natura dell'inconveniente segnalato - procedere ad analisi degli alimenti in questione, rispetto alle quali ultime dovranno osservarsi le modalità di garanzia dianzi esposte.

A seconda delle circostanze concrete, sarà opportuno procedere ai necessari riscontri anche sui prodotti originali del medesimo lotto presenti in commercio.

D) COMUNICAZIONE DELLA NOTIZIA DI REATO

Le comunicazioni all'Autorità Giudiziaria conseguenti all'accertamento di ipotesi di reato mediante analisi di campioni, devono essere trasmesse da un solo ufficio e devono essere il più possibile complete. Si evita in tal modo che lo stesso fatto sia segnalato all'Autorità Giudiziaria da più organi con la conseguente formazione presso il P.M. ricevente di più procedimenti per il medesimo fatto; si evita inoltre la dispersione dei cosiddetti seguiti presso l'ufficio del P.M. ricevente, in quanto sovente non segnalati come tali da chi li trasmette ed in quanto l'ufficio che riceve ha di solito gravi difficoltà a reperire il fascicolo di riferimento.

Ove sia necessario inviare un seguito, questo deve essere indicato come tale, con il richiamo della comunicazione principale già trasmessa e con la indicazione del numero di procedimento penale del P.M., se già conosciuto.

Quando si procede ad accertamenti mediante la metodica della doppia analisi, l'invio della eventuale comunicazione di reato accertato all'Autorità Giudiziaria dovrà essere effettuato decorsi i termini per la proposizione della istanza di revisione di analisi, con la specificazione espressa di tale decorso.

Quando l'istanza di revisione venga proposta, ne dovrà essere fatta esplicita menzione nella segnalazione alla A.G..

Nel redigere la comunicazione di reato, dovranno sempre essere specificatamente indicati gli operatori che procedono ai singoli atti di controllo o di indagine nonché i tecnici che hanno eseguito le analisi, in modo da consentire al P.M. - in sede di eventuale dibattimento - la corretta individuazione dei testi. Succede infatti che venga indicato solo il responsabile dell'ufficio il quale, convocato come teste, poco o nulla è in grado di riferire sul controllo e sull'analisi, non avendovi partecipato, con conseguente rinvio dell'istruttoria dibattimentale e dispendio di attività processuale.

(intestazione ufficio)

data .............................

(intestazione laboratorio analisi)